完善中外合作辦學高效能治理的各項制度
林金輝
（中國高等教育學會中外合作辦學研究分會理事長、廈門大學中外合作辦學研究中心主任）
黨的十八大以來，中外合作辦學規範化進程明顯加速，治理體系不斷完善，治理能力持續提升，質量建設成效顯著，發揮了四個方面獨特作用。一是在滿足社會對多樣性、國際化教育需求方面發揮了獨特作用，二是在促進學科建設方面發揮了獨特作用，三是在推進教育體制機制改革方面發揮了獨特作用，四是中外合作辦學創造的跨國教育“中國樣本”在全球教育治理和教育規則制定中産生影響，發揮了獨特作用。
當前，我國已經開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向着第二個百年奮鬥目标進軍。新時代新階段，需要發展一個什麼樣的中外合作辦學？答案隻有一個，那就是高質量發展的中外合作辦學。要主動融入和服務于新發展格局，以高質量中外合作辦學發展助力暢通國内大循環、打造開放的國内國際雙循環。現實中，一些人對這個問題認識不清、方向不明；曆史發展過程中形成的一些問題還沒有得到完全解決，現實又出現一些新的偏頗和偏差，中外合作辦學面臨新的挑戰。一是中外合作辦學引進優質資源的法規原則面臨新的挑戰。有的對中外合作辦學存在一定程度的盲目性和沖動性，對本地區、本校教育對外開放格局統籌規劃不夠，對中外合作辦學的國際化基礎和辦學條件考慮不多，缺少應有的大局觀和依法辦學意識；二是中外合作辦學屬于公益性事業的法規原則面臨新的挑戰。中外合作雙方教育機構逐利傾向有所擡頭。有的熱衷于在辦學成本低的專業尋求合作，學科專業長遠規劃不足。有的學校過分依賴中介服務，申報材料時有雷同，中外合作雙方溝通與實質性合作缺失。中介機構參與教學和财務安排的現象仍然存在；三是中外合作辦學組織與管理的基本原則面臨新的挑戰。有的辦學單位自我約束、自我規範意識不強，改革主體、責任主體、質量主體作用發揮不夠。有的辦學機構、項目治理結構不完善，運作失常失範。有的遲遲無法啟動招生，隻為報表、宣傳材料“錦上添花”；四是中外合作辦學教育教學基本原則面臨新的挑戰。作為質量建設核心的課程、教學與師資仍未得到足夠重視，“四個三分之一”的底線要求屢受沖擊。有的辦學機構、項目在經費管理、人事制度、辦學條件的設計和落實程度滿足不了中外合作辦學教育教學特殊性的基本要求。
中外合作辦學正反兩方面的經驗反複證明，高效能治理是解決發展過程中存在問題的關鍵。以高效能治理支撐高質量發展，是着力破除體制機制障礙加大中外合作辦學改革力度的重要内容和具體體現，是中外合作辦學主動融入新發展格局的内在要求，是中外合作辦學新的發展方向。
中外合作辦學高效能治理，需要政府、學校和辦學單位轉變粗放式發展的觀念，需要健全完善的制度機制作保障。教育部等八部門《關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》提出要扭住制度建設這個關鍵，對中外合作辦學提出了新的更高要求。當前，完善中外合作辦學高效能治理的各項制度機制，要重點把握以下幾個方面。
一、健全以法治為特征的專項治理工作制度
中外合作辦學以高于部門規章的國務院法規《中外合作辦學條例》規範，法治是它的最本質特征和最大優勢。這個特征和優勢，核心就在于高效能治理。應運用法治思維和法治手段解決面臨的問題，加強中外合作辦學制度體系及其運行機制頂層設計，把中外合作辦學方方面面納入完備的法律法規框架内良性運轉。加快推進《中外合作辦學條例》及其實施辦法修訂，加快研制《中外合作辦學評估管理辦法》，出台《關于促進普通高中中外合作辦學規範發展的指導意見》等，對辦學成功經驗和地方政府支持中外合作辦學質量建設的有效制度機制加以提煉，使之上升為法規規章和政策文件；采取專項措施，在全社會樹立依法辦學、規範管理意識，使中外合作辦學法治精神深入人心，營造支持和規範并重、積極向上的辦學環境，激發全社會發展高質量中外合作辦學的活力與合力。牢固樹立中外合作辦學全國一盤棋意識，做到有令即行、有禁即止，防止辦學單位從局部利益出發的“選擇性”改革，确保中外合作辦學改革重點領域實現重點突破。有針對性部署對高質量發展具有牽引性的中外合作辦學專項規劃和專項改革，規範辦學行為，懲治違規辦學。采取進一步措施，鞏固和發展專項治理“辦學連鎖店”的成果；建立健全中外合作辦學工作研判制度，對中外合作辦學發展中的難點熱點問題和各類安全隐患及時研判，主動通報，提出預警，防微杜漸；鍛造以高質量中外合作辦學科學研究為基礎的專業化培訓課程、教材和師資，實施中外合作辦學定期培訓、輪訓制度，面向地方教育行政部門、學校和辦學單位人員，開展分類培訓活動。借鑒相關領域專業資格制度，建立評議、評估專家隊伍準入門檻和責任制考核辦法。
二、強化“入口”治理，完善準入标準和準入制度
截至目前，全國經審批機關批準設立或舉辦的中外合作辦學機構和項目達2383個，比10年前翻了一番。“秧好一半谷”。深化創新準入審批制度，改革審批模式，健全多層次、多元化的中外合作辦學審批體系。一方面，推動制度性探索，試點在特定區域适度放寬準入條件，适度放寬辦學主體資格限制，适度放寬審批權限，改進審批程序和流程。另一方面，優化包括辦學目标、辦學基礎條件、規劃、學科專業設置、資源引進、教學組織、管理架構、财務制度等準入指标及其權重，确保優質資源合理引進與有效利用；通過調整準入門檻緩解和解決中外合作辦學學科、地區、層次等方面不均衡問題。采取措施避免低成本重複建設，引導與新發展格局相适應的學科專業開展中外合作辦學。對中西部中外合作辦學有針對性采取政策傾斜，在強調引入教育資源優質性時，突出其相對優質性，重點考察引進的學科專業和課程、師資，是否具有特色和優質性，以及引入的資源對地方經濟社會發展和學校辦學水平可持續性發展的适切性，加大對中西部優質教育資源的供給力度。在加強中外合作辦學本科教育的同時，鼓勵開展中外合作辦學的高校在完成本科階段的合作後，向研究生層次拓展，貫通高層次人才培養和合作科研的路徑；強化對申請設立中外合作辦學機構或舉辦中外合作辦學項目中方院校國際化辦學條件和辦學基礎的考察和審核，增加其在準入标準中的權重。尤其是，在受理和審批具有法人資格中外合作辦學機構時，應側重于考察其所在地方經濟發展狀況、人口狀況以及中外雙方拟合作高校整體辦學實力對合作辦學的支撐情況，确保具有充分必要性；地方和高校應根據區域功能定位、地方經濟社會發展、産業結構調整和學校教育教學改革與學科專業建設需要，以及國家和地方人才、科技、教育規劃做好中外合作辦學專項規劃，避免發展的盲目性。加強對中外合作辦學申報工作的組織和指導，對申請文件按照有關要求進行審查把關。建立健全專科類型及以下層次中外合作辦學審批機制，切實履行備案制度。
三、健全以規範化為特征的督促檢查制度
依法監督管理，加強規範辦學，是中外合作辦學高效能治理的重要組成部分。可根據工作需要，組織聯合小組，赴相關地區和辦學單位督促、指導、檢查工作，督查相關法規政策的落實。督促檢查辦學單位制定招生簡章的規範性和報備、公開程序的完整性，以及堅持錄取标準、嚴格招生制度情況，防止超指标招生及不按照審批專業招生等情況反彈；主動回應辦學成本“陽光核算”的社會關切，督促檢查收費項目和标準等的公開透明情況，學費、住宿費等繳納情況，規範收費制度；督促檢查課程、教材和師資情況，規範教學制度。加強對引進教材選用審核機制和使用評估機制的檢查，強化對師資聘任标準和管理程序的檢查，規範中外合作辦學教師隊伍；中外合作辦學不能“盲人摸象”。應不斷完善信息公開制度，提高信息披露專業化、法制化水平，強化社會監督機制。升級中外合作辦學監管工作信息平台，把辦學機構和項目基本信息、外方合作學校基本情況、課程、教材、辦學條件和特色、教育教學成果等信息在信息平台向社會發布；建立違規通報制度，對違規的中外合作辦學機構和項目進行不定期通報。
四、強化辦學過程治理，完善評估制度
從2000年11月國務院學位辦下發《關于開展授予境外學位的合作辦學項目評估工作的通知》，對授予境外學位的合作辦學項目開展“整體合格評估”算起，中外合作辦學評估工作經曆了20餘年的發展。2009年7月，教育部辦公廳下發《關于開展中外合作辦學評估工作的通知》，随後啟動了中外合作辦學試點評估工作。從此以後，進入常态化的中外合作辦學評估工作至今已有九輪，共完成對900多個中外合作辦學項目和機構的評估。中外合作辦學評估對“有條件合格”“不合格”的辦學機構和項目按規定暫停招生或終止其辦學資格，強化了質量主體意識，推動了高效能治理，對中外合作辦學質量建設發揮了一定的作用；同時應該看到，評估工作中仍存在形式主義和個别弄虛作假現象。提升評估效能，應着力改革評估制度。優化和完善評估指标體系，量化和定性評價有機結合，強化人才培養過程評估；持續推進分類評估，探索具有法人資格本科以上中外合作辦學機構常态化評估；在開展中外合作辦學常态化評估的同時，探索建立專項評估制度；重點扭住辦學過程中出現的突出問題，如辦學關鍵因素與協議不符，或者自行變更協議沒有報教育行政部門備案，實際開展辦學專業與審批專業不符，财務與審計制度不健全，外方長期沒有參與實質性辦學活動等；改進評估結果呈現方式，提高評估結果公開透明程度和社會公信力，更好發揮中外合作辦學評估報告在依法辦學、規範管理中的導向作用。
五、推進常态化建設，完善退出轉型機制
2018年6月，《教育部辦公廳關于批準部分中外合作辦學機構和項目終止的通知》下發，依法終止234個本科以上中外合作辦學機構和項目。近三年來，共依法終止了334個本科以上中外合作辦學機構和項目辦學。被終止的機構和項目主要包括獲批以後從來沒有招生的，協議期已滿中外合作高校一方或雙方沒有續約意願的，招生數較少無法開展正常教學活動并無法維持正常财務運行的，中外合作辦學評估中被評為不合格的或者在評估開始時及評估過程中自願申請退出的，以及若幹成功轉型自然退出的。事實證明，通過教育部門行政主導引退一些中外合作辦學機構、項目，“騰籠換鳥”，淘汰更新，優化升級，實現中外合作辦學的系統平衡和結構調整，是高效能治理的重要制度安排，有利于中外合作辦學規模的穩步增長和質量效益的不斷提升。當前，一些辦學能力不足、專業競争力缺乏、“麥當勞”式連鎖店辦學、名存實亡的“僵屍”機構和項目仍然存在。應強化執法處罰機制，做好輿論引導工作，使退出有序平穩；加大力度依法拓寬渠道，解決退出轉型“口子”偏窄的問題，依法完善常态化退出轉型機制。
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